Les normes internationales doivent soutenir une solution équitable et non s'y substituer
À l'équipe de la mission du FMI au Liban,
Votre visite au Liban intervient à un moment crucial. La commission des Finances et du Budget du Parlement s'apprête à examiner le projet de loi sur le creux financier et, peu de temps après, le projet de loi de finances pour 2027. Il ne s'agit pas de textes législatifs ordinaires. Ensemble, ils détermineront la manière dont les pertes accumulées lors de l'effondrement financier du Liban seront réparties, comment les déposants seront traités, quelles obligations seront assignées à l'État, à la Banque du Liban et aux banques commerciales, et comment les coûts sociaux et budgétaires du redressement seront répartis au cours des prochaines années.
Le timing de votre mission lui confère donc une importance qui dépasse la simple consultation technique. Les discussions qui ont lieu aujourd'hui pourraient influencer de manière substantielle une législation qui définira les droits de propriété, la responsabilité institutionnelle et la sécurité économique pour toute une génération. Le Liban a besoin d'un accord crédible avec le FMI. Il a besoin de discipline budgétaire, d'un système bancaire viable, d'une dette publique soutenable, de données financières fiables et du rétablissement de l'accès au système financier international. Mais la légitimité de tout programme dépendra non seulement de l'équilibre de ses chiffres, mais aussi de la répartition juste, transparente et légale de la charge de l'ajustement.
Les normes internationales peuvent guider la résolution bancaire, la constatation des pertes et la réhabilitation du secteur financier ; elles ne peuvent pas, à elles seules, déterminer ce qui constitue la justice entre les parties prenantes libanaises. Les décisions concernant qui absorbe les pertes, combien chaque partie contribue, quels dépôts bénéficient d'une protection et comment les déposants sont remboursés ne sont pas de simples questions techniques. Ce sont fondamentalement des choix distributifs qui nécessitent une législation explicite, un examen public et une légitimité démocratique nationale. Nous invitons par conséquent la mission du FMI à soutenir les garanties suivantes.
1. Définir et établir clairement et de manière transparente les pertes avant de les répartir
Le Liban ne doit pas répartir un écart financier qui n'a pas été établi de manière indépendante et crédible. La mise en œuvre de la loi sur le creux financier doit être précédée d'évaluations transparentes de chaque banque commerciale, de la Banque du Liban et des obligations financières de l'État. Les valorisations d'actifs, les hypothèses de recouvrement, les taux de change, les créances souveraines et le traitement des intérêts accumulés doivent être divulgués et soumis à une vérification indépendante.
L'écart doit initialement être établi au niveau de chaque banque. La crise libanaise a eu des conséquences systémiques, mais cela ne signifie pas que toutes les banques ont été gérées de la même manière, ont pris des risques identiques ou portent le même degré de responsabilité. Un agrégat à l'échelle du secteur ne doit pas être utilisé pour dissimuler des pertes propres à chaque institution ou pour diluer les responsabilités.
2. Préserver une hiérarchie des pertes claire et contraignante
Les dépôts sont des passifs contractuels des banques et des propriétés privées appartenant aux déposants ; ce n'est pas du capital-risque. La loi doit donc établir une hiérarchie des pertes non ambiguë dans laquelle les actionnaires absorbent les pertes avant les créanciers subordonnés et les déposants ordinaires. Le capital bancaire, les réserves éligibles et les instruments subordonnés doivent remplir la fonction d'absorption des pertes pour laquelle ils ont été créés. Les recouvrements issus de manquements, de transactions préférentielles, d'enrichissement illicite et de transferts injustifiés doivent également contribuer à réduire l'écart, sous réserve de procédures régulières et d'un contrôle judiciaire.
Un déposant ne doit pas être contraint d'absorber des pertes pendant que les propriétaires des banques conservent une valeur économique ou que des actifs légalement récupérables restent en dehors du cadre de résolution.
3. Distinguer la protection des déposants de l'extinction des droits des déposants
Le Liban a besoin d'un plancher de sécurité économique qui donne aux petits déposants vulnérables un accès rapide à des fonds réellement liquides. Ce plancher doit protéger les moyens de subsistance, les besoins médicaux, l'éducation, les revenus de retraite et l'épargne accumulée des familles ordinaires. Mais le montant protégé ne doit pas être présenté comme la mesure complète du droit légal d'un déposant. La réception d'un montant protégé initial ne doit pas éteindre le solde de la créance. Par conséquent, la loi doit clairement distinguer entre :
- le montant immédiat mis à disposition pour la protection économique et sociale ; et
- la créance légale continue du déposant sur le solde impayé.
L'unité de protection doit également être explicitement déclarée. Que la protection soit calculée par compte, par banque ou par déposant dans l'ensemble du système bancaire produit des résultats radicalement différents. Ce choix ne peut être laissé à des réglementations ultérieures ou à la discrétion administrative.
4. Empêcher une décote de marché déguisée
Une promesse nominale n'est pas nécessairement un redressement économique. Un déposant qui reçoit un instrument à long terme doté d'une liquidité limitée peut être contraint de le vendre sur un marché secondaire à un rabais substantiel. La loi peut prétendre que le dépôt a été préservé à sa valeur nominale, tandis que le déposant subit une forte décote économique. Par conséquent, tout instrument de remboursement proposé doit donc divulguer :
- son échéance et son calendrier de remboursement ;
- sa valeur actuelle attendue ;
- son émetteur et ses garanties légales ;
- ses conditions d'intérêt ou d'indexation ;
- sa priorité de remboursement ;
- les conditions de remboursement anticipé ;
- son utilisation potentielle pour le règlement d'impôts ou d'autres obligations publiques ; et
- les règles régissant sa négociation sur le marché secondaire.
Les déposants ne doivent pas être poussés par la nécessité à vendre leurs créances à des investisseurs mieux informés ou mieux capitalisés à des prix dépressifs.
5. Rejeter la conversion obligatoire des dépôts en actions
Aucun déposant ne doit être transformé involontairement d'un créancier en actionnaire de l'institution qui n'a pas remboursé le dépôt. Une conversion volontaire de dette en actions peut être proposée à un déposant dûment informé comme une option parmi plusieurs. Elle ne doit pas être imposée comme un substitut au remboursement. Le consentement doit être authentique, documenté et fondé sur une information adéquate de la situation financière de la banque et des risques liés aux actions offertes.
6. Appliquer des restitutions par la loi, les preuves et le due process
Le Liban doit enquêter sur les gains illégaux, les avantages d'initiés, les transferts préférentiels et les arrangements d'intérêts exceptionnellement abusifs. Mais les déposants légitimes ne doivent pas être traités collectivement comme des suspects.
Un transfert ne doit pas devenir illégal simplement parce qu'il a eu lieu avant la crise ou parce que le bénéficiaire a exercé un droit légal. Les restitutions doivent reposer sur des critères juridiques définis, des preuves, la proportionnalité et l'accès au recours judiciaire. L'objectif approprié est de récupérer l'enrichissement sans cause et le produit des fautes, et non de criminaliser rétroactivement un comportement financier licite.
7. Poursuivre le remboursement et la responsabilité en parallèle
Les déposants ne doivent pas avoir à attendre des années que chaque procédure judiciaire soit close avant d'obtenir un accès significatif à leur argent. En même temps, les mécanismes de remboursement ne doivent pas clore le dossier de la responsabilité. Par conséquent, les efforts doivent être menés sur deux fronts parallèles :
- un processus rapide de résolution bancaire et de recouvrement des dépôts ; et
- un processus de responsabilisation indépendant couvrant les conseils d'administration et les dirigeants des banques, les commissaires aux comptes, les agents publics, les décideurs de la Banque du Liban et les bénéficiaires d'un traitement préférentiel illégal, partout où la responsabilité est établie.
Les actifs récupérés doivent être affectés au redressement des déposants plutôt qu'absorbés par les dépenses publiques générales.
8. Maintenir les droits essentiels dans la loi
La loi sur le creux financier doit elle-même déterminer les questions qui affectent directement les droits de propriété. Les définitions des dépôts éligibles, les seuils de protection, la hiérarchie des pertes, les délais de remboursement, la classification des créances et les droits de recours ne doivent pas être délégués à des décrets futurs ou à des circulaires de la banque centrale.
La législation secondaire peut réglementer la mise en œuvre ; elle ne doit pas être autorisée à réécrire la substance des droits des déposants.
Une demande de transparence distributionnelle
Pour chaque version majeure de la loi proposée, les autorités libanaises, avec le soutien technique du FMI, devraient publier une étude d'impact distributif répondant à cinq questions fondamentales :
- Qui supporte les pertes ?
- Combien chaque partie prenante contribue-t-elle ?
- Sous quelle forme et sur quelle période ?
- Quelle est la valeur économique actuelle de ce que reçoivent les déposants ?
- Comment le plan performe-t-il dans des scénarios de liquidité, fiscaux et économiques défavorables ?
Au moins trois scénarios (de référence, défavorable et favorable) doivent être divulgués. Un plan de redressement qui ne fonctionne que sous des hypothèses optimistes n'est pas un plan de redressement crédible.
Un programme doit être financièrement sain et socialement légitime
Le FMI cherche à juste titre une stratégie bancaire cohérente avec la liquidité disponible, la viabilité budgétaire et les principes internationaux de résolution. Le Liban doit toutefois également protéger les droits constitutionnels, la stabilité sociale et la sécurité économique de ses citoyens.
Ces objectifs ne s'excluent pas mutuellement. Un programme qui ignore la liquidité échouera financièrement. De même, un programme qui ignore la justice échouera politiquement, socialement et ultimement économiquement.
Le Liban n'a pas besoin d'un accord qui se contente de répartir des pertes comptables. Il a besoin d'un cadre qui restaure un système bancaire fonctionnel, établit la responsabilité, offre aux déposants une voie crédible de redressement et recrée la confiance.
Nous demandons donc au FMI de juger la loi sur le creux financier non seulement sur sa capacité à équilibrer les bilans, mais aussi sur le fait qu'elle :
- préserve la hiérarchie des pertes ;
- protège les petits et moyens déposants ;
- empêche les décotes déguisées ou involontaires ;
- préserve les recours légaux sur les soldes impayés ;
- évite la conversion obligatoire en actions ;
- établit une responsabilité crédible ; et
- crée un chemin transparent et exécutable vers le rétablissement des dépôts et de l'activité bancaire normale.
Le FMI négocie pour protéger la crédibilité et l'intégrité financière du programme qu'il peut soutenir. Les institutions constitutionnelles du Liban doivent négocier pour protéger le public libanais. Un accord réussi doit satisfaire ces deux responsabilités.
Les normes internationales doivent aider le Liban à identifier une solution viable ; elles ne doivent pas servir à masquer qui paie, qui est protégé et qui est disculpé de ses responsabilités.